打造以南京為中心的長三角西翼城市群

2019年08月07日 09:29:47 | 來源:南京日報


長三角城市群空間格局示意圖

  ●當前推動長三角一體化高質量發展的舉措,要么集中于以上海為中心的示范區范圍內,要么側重于推動各個“領域”層面的一體化合作,幾乎沒有注意到“一超多強”“東強西弱”的一體化“地域”現實格局,缺乏利用好“多強”戰略支點作用與補齊“西弱”戰略價值的針對性措施。

  ●南京應率先垂范、自我革命、主動求變,破除周邊城市對接與融入南京的各種有形無形障礙,徹底打通以都市圈為主的次區域間“有合作”“沒深度”問題。

  以上海為龍頭、蘇浙為兩翼、安徽為腹地的長江三角洲,是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一,是“一帶一路”倡議和長江經濟帶國家戰略的重要交匯點,在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。但是,當前推動長三角一體化高質量發展的舉措,要么集中于以上海為中心的示范區范圍內,要么側重于推動各個“領域”層面的一體化合作,幾乎沒有注意到“一超多強”“東強西弱”的一體化“地域”現實格局,缺乏利用好“多強”戰略支點作用與補齊“西弱”戰略價值的針對性措施。為此,建議在一體化舉措中增加“地域思維”,打造以南京為中心的長三角西翼城市群,作為全域一體化的關鍵性支撐。 

  當前“縱向一體化”思路無法穿透長三角空間

  長三角區域一體化實質是在空間生產力高度發達的基礎上,對區域內部城市間空間生產關系的一次重大調整。通過矯正失位、斷位、錯位、缺位的城際關系,打通彼此間在經濟、社會、政治、文化等方面的梗阻,發揮組團發展、集群發展、規模發展的協同效應,推動區域經濟社會邁上新臺階。

  縱觀各部門各地區推動一體化的主要舉措,其總體思路可以概括為以“領域一體化”實現全域一體化,即,試圖通過對包括財稅、規劃、土地、環境、公共服務等各個子領域的一體化來實現全域一體化。這是一種縱向一體化思路,能夠穿透既有的行政區劃所引發的各種阻斷。然而,基于“領域”導向的縱向一體化也面臨著一個巨大問題,那就是在現有以行政區為單位的總體性體制機制環境中,縱向一體化的穿透性往往面臨重重阻力,實際效果可能未必盡如人意。當前之所以啟動一體化示范區建設,其深層原因,同樣在于縱向一體化無法有效穿透泛長三角這樣一個大尺度空間。

  與此同時,長三角城市群至少有三個顯著特征:一是“一超多強”格局顯著。其中,上海具有顯著優勢,綜合實力大幅領先于其他城市,而南京、杭州、蘇州則是萬億俱樂部城市成員,位于國內城市前列,雖然各有優勢,但基本上處于同一量級,是長三角次級區域內的中心城市。二是“東強西弱”格局顯著。東部地區云集了“一超”上海、“二強”蘇州和杭州,而西部地區僅有南京一個特大城市。三是城市體系完備健全、梯度有序格局顯著。長三角區域是我國城鎮化基礎最好的地域之一,形成了從小城鎮、中等城市、大城市到特大城市、超大城市在內的完備的梯度化城市體系,如在狹小的揚子江軸線就形成了蘇錫常通、寧鎮揚兩大城市群。 

  為此,應該在縱向一體化進路之外,另行開辟橫向一體化進路,建設以南京為中心的長三角西翼城市群,作為全域一體化的關鍵性支撐之一。橫向一體化是以“地域一體化”為基礎,遵循從易到難、從小到大的原則。基于歷史文化與現實狀況,整個長三角可以分為多個次區域,如杭州灣城市群、蘇錫常通城市群、寧鎮揚城市群等。橫向一體化的策略就在于,以各個次“地域”的文化自然區為單位率先進行一體化,最終在各個“地域一體化”高水平、高質量發展的基礎上,匯流成全域一體化。

  建設西翼城市群,補齊長三角城市布局短板

  按照木桶理論,區域一體化最終的成效與高度,取決于區域內短板的發展情況。建設以南京為區域中心城市的長三角西翼城市群,就是要補齊長三角范圍內具有系統重要性城市的布局短板,才能全面發揮區域增長極作用,帶動周邊城市共同發展,最終推動長三角從次區域一體化漸進到全域一體化。當然,建設以南京為中心城市的長三角西翼城市同樣有著堅實的歷史與現實依據。

  一是地理區位依據。自古以來,虎踞龍盤、東南形勝的南京就是我國東部地區政治、經濟與文化中心。隨著長三角區域一體化上升為國家戰略,南京迎來了打破行政邊界的時代機遇,特別是新一輪米字形現代化路網體系的全面加速發展,更是成為中心城市建設的助推劑與加速器。

  二是戰略機遇依據。受益于強省會戰略,近年來南京聚焦于“創新名城、美麗古都”建設,經濟社會呈現出加速發展、高質量發展態勢。長三角唯一特大城市、東部地區重要中心城市、蘇南現代化示范區、國家級江北新區、樞紐城市等多重戰略利好的疊加與釋放,讓南京率先適應經濟新常態。統計顯示,最近3年來南京GDP增速基本維持在8%以上,超過了全國全省平均速度。

  三是腹地需求依據。對接南京、融入南京,逐漸成為南京都市圈甚至都市圈外城市的新選擇。如,滁州城市發展全面對接大江北、寧馬城際提上馬鞍山日程,句容融入南京,甚至常州的溧陽、皖北的蚌埠也在積極尋求對接南京的機遇。

  四是空間格局依據。上海對區域內城市的輻射力與影響力隨著空間距離的加大不斷衰減。與上海空間距離大約在300公里的南京,基本上超出了其輻射半徑,具備獨立成極、自主發展的基礎。盡管在“一超多強”格局中稍遜風騷,但無論是在經濟規模,還是在科教資源、公共服務、創新要素等方面,南京依然是都市圈內當之無愧的首位城市。

  打造以南京為中心城市的西翼城市群,推動長三角西翼地區由發展洼地轉變為一體化新高地,不僅關系到南京城市能級與層級的躍遷,關系到周邊腹地城市的轉型升級與邁向高質量發展,而且也關系到長三角世界級城市群的前景與未來。

  以一體化發展為契機,以城市群為主戰場,以高質量發展為主線

  對于南京來說,牽頭打造長三角西翼城市群,推動長三角區域一體化,既要最大化發掘、利用一體化的國家戰略紅利,又要避免超大城市的虹吸效應。

  一是做好“一超多強”層面的城市重大戰略協同與對接。首先,要做好與上海發展戰略的協同與對接。當前,上海提出了構建“卓越的全球城市”、打造世界級城市群的新藍圖,特別是重點聚焦于核心圈的區域合作與城市建設,在為自身城市能級與層級提升拓展空間的同時,也為以南京為中心的西翼城市群的發展預留了廣闊地帶。其次,要做好與杭州發展戰略的協同與對接。寧杭城際高鐵的開通、運營,為兩市協同發展奠定了交通基礎,而寧杭生態經濟帶戰略從規劃層面進入到行動層面,進一步為兩市經濟社會發展的協同與對接提供了抓手。第三,要做好與合肥發展戰略的協同與對接。承東啟西、連南接北是南京在長三角區域一體化中獨一無二的區位優勢。以合肥為基點,受自然地理阻礙,在南、西、北方向的300公里范圍內,都沒有與之體量相當的城市能夠形成共振發展。合肥能且只能向東尋求與其他大城市的共振發展,而南京是其注定繞不過的天然的合作伙伴。為此,兩市應積極對接各自發展戰略,在長三角西翼共同打造出一個以寧合走廊為核心地帶的新城市綿延區。

  二是在都市圈范圍內建立健全城際間政策協作與聯動機制。一體化首先要求政策的一體化。政策,始終是發展杠桿。政策對頭,發展加速;政策失位,發展受阻。目前,在省級層面,已有長三角區域合作辦公室負責研究擬訂長三角協同發展戰略規劃及體制機制和重大政策建議,協調推進合作中的重要事項和重大項目,統籌管理長三角合作與發展共同促進基金等。南京應結合自身發展方向與重點,在兼顧兄弟城市利益與關切的基礎上,發揮主動性、積極性,創建西翼城市群次區域城際政策協作與聯動辦公室,加強與兄弟城市重大經濟社會發展政策上的溝通與對接,打造出一體化的政策環境區,消除城際間特色化、地域化政策造成的各種壁壘。

  三是深化改革、主動開放構建西翼城市群一體化大市場。一方面,要推動各行政區域主體的相互開放,尤其是地方政府之間主動拆除各種明的行政壁壘,消除各種暗的潛規則,大力推進要素在區際之間按市場規律流動;另一方面,各行政區域主體要超越自身的利益束縛,犧牲部分個體決策權,移交給集體決策、統籌,以形成發展共識、凝聚共同行動,打造共同市場。為此,南京應率先垂范、自我革命、主動求變,破除周邊城市對接與融入南京的各種有形無形障礙,徹底打通以都市圈為主的次區域間“有合作”“沒深度”問題:寧鎮揚一體化方向表現為貌合神離,而與安徽城市的合作則表現為神合貌離。通過次區域內部的深化改革、相互開放,在城際優勢資源的流動與碰撞中,激發出一體化共同市場下高質量發展的化學反應。其中,依托南京和合肥都有一批國內一流、國際知名高校優勢,構建“寧合科創走廊”,形成南京與合肥在科技創新、高質量發展上的一體化發展;對于城市群內其他城市,則要積極發揮南京在共同市場、智力支持、科技成果轉化、重大戰略引領等方面的帶動作用。

  (作者為長江產業經濟研究院特任副研究員、江蘇省社科院副研究員)

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